DEBATE ABERTO
Municípios: capacidade financeira e Orçamento Participativo
As importantes mudanças político-eleitorais que o Brasil experimentou na última década não foram acompanhadas de uma ampliação expressiva da experiência do Orçamento Participativo. Ainda que o modelo inicialmente adotado em Porto Alegre tenha se espalhado para outros municípios, percebe-se uma dificuldade em ampliar a sua utilização pelo País afora.
Paulo Kliass
O sistema político-eleitoral existente em nosso País prevê a realização de eleições a cada 2 anos. Assim, em tese, haveria espaços e momentos específicos para o debate das questões nacional e estadual, separadas da discussão relativa ao âmbito municipal. Sem pretender aqui avaliar os aspectos positivos e negativos desse modelo, o fato é que, apesar de tudo, as eleições municipais ainda tendem a ser “nacionalizadas” ou “estadualizadas” em sua dinâmica política, com todo tipo de conseqüências para a forma do debate travado. Com isso, acaba-se deixando muitas vezes de lado a discussão em torno da gestão pública local, da forma como a cidade vem sendo administrada por seu prefeito e do comportamento dos representantes da população no interior do legislativo municipal. Boa parte da polarização eleitoral tende a ocorrer em torno de quem é candidato alinhado ou não com o governo federal, de quem está sendo apoiado ou não pelo governador do Estado.
Para além do balanço da gestão que se encerra e das perspectivas que podem se abrir para eventual alternativa de bloco de poder no plano local, um aspecto essencial refere-se à capacidade de se promover a criação (ou apenas gerenciar) um volume de recursos compatível com as necessidades existentes quanto às políticas públicas no município. A absoluta maioria dos mais de 5.560 prefeitos, a serem empossados em janeiro de 2013, terão pouca ou quase nenhuma capacidade de resolver o generalizado histórico de graves problemas das respectivas finanças municipais. Os quatro anos de gestão que se abrirão à sua frente representam muito pouco tempo para colocar a gestão econômica em ordem, de forma a abrir espaço para novas perspectivas orçamentárias, voltadas a novos projetos considerados relevantes pela administração pública.
De forma geral, os recursos de receita das cidades já estão completamente comprometidos, desde o início do exercício, com a manutenção de estruturas existentes e com a oferta de serviços básicos a seus cidadãos. É o caso do pagamento de pessoal, manutenção da máquina administrativa da prefeitura, serviços de saúde, serviços de educação, coleta de lixo e limpeza urbana, despesas para assegurar o funcionamento da Câmara Municipal, entre outros. No entanto, é difícil conseguir que um mandato seja destinado apenas a solucionar esse tipo de constrangimento orçamentário, saneando a situação econômico-financeira e abrindo a possibilidade de uma gestão realizadora e de visibilidade para o futuro. Dessa forma, essa situação tende a se tornar crônica, repetindo-se e agravando-se a cada nova eleição.
Responsabilidade fiscal e capacidade econômico-financeira
A capacidade econômico-financeira dos municípios vê-se ainda agravada pelas restrições impostas pela Lei Complementar n° 101/2000, a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). É inegável a necessidade de estabelecer regras para um maior rigor na gestão financeira dos entes da federação - inclusive, penalizando os maus gestores públicos. No entanto, o tratamento oferecido pela LRF e por sua regulamentação posterior acaba operando como limitador à capacidade de investimento dos municípios, em razão do seu elevado endividamento e da dependência de repasses orçamentários da União. Como parcela expressiva das dívidas públicas municipais sofreu reajustes com base em indicadores financeiros perversos, sua capacidade de honrar tais compromissos no curto prazo não se viabiliza. Inclusive porque até mesmo as receitas do município tendem a se expandir a um ritmo inferior ao crescimento de suas dívidas, a maior parte delas contraídas junto à própria União.
A configuração fiscal prevista na Constituição de 1988 delegou ao ente municipal uma reduzida capacidade de arrecadação de tributos. A ele cabe o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Serviços (ISS), o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (IBTI) e taxas eventuais. Como o potencial arrecadador de tais fontes é bastante limitado, as cidades acabam por depender essencialmente de transferências da União e dos Estados. A receita própria é bastante reduzida quando comparada aos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou dos repasses dirigidos, como os de despesas vinculadas à saúde e à educação.
A manutenção do equilíbrio do pacto federativo é uma tarefa difícil e de extrema sensibilidade político-administrativa. Assim, deve ser objeto de controle a conhecida tendência de nossa sociedade em aceitar a ampliação de forma desordenada dos gastos públicos e não se preocupar tanto com a qualidade dos serviços oferecidos. No entanto, é preciso reconhecer a necessidade de um maior volume de recursos orçamentários para viabilizar justamente as atribuições que competem ao município, nessa arquitetura de repartição das responsabilidades federativas.
Orçamento Participativo e gestão democrática
Outro elemento importante no debate sobre eleições e política municipal refere-se à participação da população nas decisões do poder local e as alternativas de aprofundamento da gestão democrática das cidades. As principais diretrizes a respeito da vida citadina tendem a ser consolidadas quando da elaboração e votação do orçamento municipal, processo que se realiza de forma sistemática a cada ano. Daí é que, ao longo do processo de democratização em meados da década de 1980, tenham surgido com grande força as idéias de ampliar a capacidade de influência da população na definição de tais prioridades. Esse movimento se concretizava na proposta de “orçamento participativo”, em que a sociedade civil organizada atuava e operava como elemento auxiliar ao Poder Executivo e ao órgão legislativo, a Câmara Municipal.
No entanto, as importantes mudanças político-eleitorais que o Brasil experimentou ao longo da última década não foram acompanhadas de uma ampliação expressiva da experiência do orçamento participativo. Ainda que o modelo inicialmente adotado em Porto Alegre tenha se espalhado para outros municípios, percebe-se uma dificuldade em ampliar a sua utilização pelo País afora. Pouco mais de 1% das cidades brasileiras adotam algum mecanismo semelhante, como pode ser percebido pelas informações oferecidas pela Rede Brasileira do Orçamento Participativo. De um lado, contribui para tal o conservadorismo característico da forma de se fazer política em nossas terras, onde as elites sempre relutaram historicamente em aceitar a ampliação da participação popular direta. Mas por outro lado, também, repete-se o antigo fenômeno de acomodação das novas forças políticas que chegam ao poder e o abandono de parcela significativa das antigas bandeiras de transformação social e institucional.
Ampliar a participação popular
É importante frisar que existe um grande espaço aberto para iniciativas que visem ao aprofundamento da gestão democrática das cidades. Por um lado, medidas de estímulo à participação dos cidadãos em importantes espaços da vida municipal, como saúde, educação, cultura, esportes e outros. A proximidade do indivíduo com esse tipo de serviço público permite uma maior participação nas instituições responsáveis pelos mesmos. De outro lado, para as cidades de grande porte faz-se necessário também uma aproximação da administração pública em direção aos habitantes. É o caso da constituição de mecanismos de redução da distância junto às Administrações Regionais ou Subprefeituras, com a possibilidade de participação direta da população na eleição de seus representantes.
Na verdade, trata-se da necessidade de criação de uma alternativa ao movimento de privatização das cidades. Ao longo dos últimos anos, inclusive com o apoio ideológico da ideologia neoliberal, o espaço público passou a sofrer um processo crescente de influência da lógica privatista em sua gestão, com a transferência de áreas e atividades para o setor privado. Em função disso, observou-se uma forte tendência à descaracterização de manifestações genuínas e locais, em favor de ondas de pasteurização e banalização comandadas pela lógica universalizante do capital.
Portanto, é sempre bom lembrar a origem histórica da palavra cidade – “polis”, em grego e depois em latim. Assim, o espaço da cidadania, da “política” em seu sentido pleno era o espaço da própria vida urbana. Ou seja, trata-se de uma esfera de vivência coletiva e pública, por sua própria natureza. O momento eleitoral é oportuno para que sejam recolocados esses valores intrínsecos à questão urbana e da cidadania, que foram aos poucos sendo esquecidos e deixados à margem do debate político.
Para além do balanço da gestão que se encerra e das perspectivas que podem se abrir para eventual alternativa de bloco de poder no plano local, um aspecto essencial refere-se à capacidade de se promover a criação (ou apenas gerenciar) um volume de recursos compatível com as necessidades existentes quanto às políticas públicas no município. A absoluta maioria dos mais de 5.560 prefeitos, a serem empossados em janeiro de 2013, terão pouca ou quase nenhuma capacidade de resolver o generalizado histórico de graves problemas das respectivas finanças municipais. Os quatro anos de gestão que se abrirão à sua frente representam muito pouco tempo para colocar a gestão econômica em ordem, de forma a abrir espaço para novas perspectivas orçamentárias, voltadas a novos projetos considerados relevantes pela administração pública.
De forma geral, os recursos de receita das cidades já estão completamente comprometidos, desde o início do exercício, com a manutenção de estruturas existentes e com a oferta de serviços básicos a seus cidadãos. É o caso do pagamento de pessoal, manutenção da máquina administrativa da prefeitura, serviços de saúde, serviços de educação, coleta de lixo e limpeza urbana, despesas para assegurar o funcionamento da Câmara Municipal, entre outros. No entanto, é difícil conseguir que um mandato seja destinado apenas a solucionar esse tipo de constrangimento orçamentário, saneando a situação econômico-financeira e abrindo a possibilidade de uma gestão realizadora e de visibilidade para o futuro. Dessa forma, essa situação tende a se tornar crônica, repetindo-se e agravando-se a cada nova eleição.
Responsabilidade fiscal e capacidade econômico-financeira
A capacidade econômico-financeira dos municípios vê-se ainda agravada pelas restrições impostas pela Lei Complementar n° 101/2000, a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). É inegável a necessidade de estabelecer regras para um maior rigor na gestão financeira dos entes da federação - inclusive, penalizando os maus gestores públicos. No entanto, o tratamento oferecido pela LRF e por sua regulamentação posterior acaba operando como limitador à capacidade de investimento dos municípios, em razão do seu elevado endividamento e da dependência de repasses orçamentários da União. Como parcela expressiva das dívidas públicas municipais sofreu reajustes com base em indicadores financeiros perversos, sua capacidade de honrar tais compromissos no curto prazo não se viabiliza. Inclusive porque até mesmo as receitas do município tendem a se expandir a um ritmo inferior ao crescimento de suas dívidas, a maior parte delas contraídas junto à própria União.
A configuração fiscal prevista na Constituição de 1988 delegou ao ente municipal uma reduzida capacidade de arrecadação de tributos. A ele cabe o Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Serviços (ISS), o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (IBTI) e taxas eventuais. Como o potencial arrecadador de tais fontes é bastante limitado, as cidades acabam por depender essencialmente de transferências da União e dos Estados. A receita própria é bastante reduzida quando comparada aos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou dos repasses dirigidos, como os de despesas vinculadas à saúde e à educação.
A manutenção do equilíbrio do pacto federativo é uma tarefa difícil e de extrema sensibilidade político-administrativa. Assim, deve ser objeto de controle a conhecida tendência de nossa sociedade em aceitar a ampliação de forma desordenada dos gastos públicos e não se preocupar tanto com a qualidade dos serviços oferecidos. No entanto, é preciso reconhecer a necessidade de um maior volume de recursos orçamentários para viabilizar justamente as atribuições que competem ao município, nessa arquitetura de repartição das responsabilidades federativas.
Orçamento Participativo e gestão democrática
Outro elemento importante no debate sobre eleições e política municipal refere-se à participação da população nas decisões do poder local e as alternativas de aprofundamento da gestão democrática das cidades. As principais diretrizes a respeito da vida citadina tendem a ser consolidadas quando da elaboração e votação do orçamento municipal, processo que se realiza de forma sistemática a cada ano. Daí é que, ao longo do processo de democratização em meados da década de 1980, tenham surgido com grande força as idéias de ampliar a capacidade de influência da população na definição de tais prioridades. Esse movimento se concretizava na proposta de “orçamento participativo”, em que a sociedade civil organizada atuava e operava como elemento auxiliar ao Poder Executivo e ao órgão legislativo, a Câmara Municipal.
No entanto, as importantes mudanças político-eleitorais que o Brasil experimentou ao longo da última década não foram acompanhadas de uma ampliação expressiva da experiência do orçamento participativo. Ainda que o modelo inicialmente adotado em Porto Alegre tenha se espalhado para outros municípios, percebe-se uma dificuldade em ampliar a sua utilização pelo País afora. Pouco mais de 1% das cidades brasileiras adotam algum mecanismo semelhante, como pode ser percebido pelas informações oferecidas pela Rede Brasileira do Orçamento Participativo. De um lado, contribui para tal o conservadorismo característico da forma de se fazer política em nossas terras, onde as elites sempre relutaram historicamente em aceitar a ampliação da participação popular direta. Mas por outro lado, também, repete-se o antigo fenômeno de acomodação das novas forças políticas que chegam ao poder e o abandono de parcela significativa das antigas bandeiras de transformação social e institucional.
Ampliar a participação popular
É importante frisar que existe um grande espaço aberto para iniciativas que visem ao aprofundamento da gestão democrática das cidades. Por um lado, medidas de estímulo à participação dos cidadãos em importantes espaços da vida municipal, como saúde, educação, cultura, esportes e outros. A proximidade do indivíduo com esse tipo de serviço público permite uma maior participação nas instituições responsáveis pelos mesmos. De outro lado, para as cidades de grande porte faz-se necessário também uma aproximação da administração pública em direção aos habitantes. É o caso da constituição de mecanismos de redução da distância junto às Administrações Regionais ou Subprefeituras, com a possibilidade de participação direta da população na eleição de seus representantes.
Na verdade, trata-se da necessidade de criação de uma alternativa ao movimento de privatização das cidades. Ao longo dos últimos anos, inclusive com o apoio ideológico da ideologia neoliberal, o espaço público passou a sofrer um processo crescente de influência da lógica privatista em sua gestão, com a transferência de áreas e atividades para o setor privado. Em função disso, observou-se uma forte tendência à descaracterização de manifestações genuínas e locais, em favor de ondas de pasteurização e banalização comandadas pela lógica universalizante do capital.
Portanto, é sempre bom lembrar a origem histórica da palavra cidade – “polis”, em grego e depois em latim. Assim, o espaço da cidadania, da “política” em seu sentido pleno era o espaço da própria vida urbana. Ou seja, trata-se de uma esfera de vivência coletiva e pública, por sua própria natureza. O momento eleitoral é oportuno para que sejam recolocados esses valores intrínsecos à questão urbana e da cidadania, que foram aos poucos sendo esquecidos e deixados à margem do debate político.
Paulo Kliass é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, carreira do governo federal e doutor em Economia pela Universidade de Paris 10.
